惠州環(huán)評之《建設項目環(huán)境保護管理條例》修訂要點(diǎn) 刪除環(huán)評機構資質(zhì)相關(guān)條款，不等于取消環(huán)評資質(zhì)
2017年8月1日，中國政府網(wǎng)公布新修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》全文，今日陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所環(huán)境業(yè)務(wù)部律師詳細解讀其中的修訂要點(diǎn)，結合《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價(jià)法》等規定提示建設項目環(huán)境保護管理過(guò)程中的法律風(fēng)險。小編第一時(shí)間和大家分享，歡迎討論和交流。
《建設項目環(huán)境保護管理條例》自1998年頒布施行以來(lái)，與之有關(guān)的一系列法律法規如《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價(jià)法》中關(guān)于建設項目環(huán)境保護管理的內容已陸續修改或調整。2017年7月16日，國務(wù)院以第682號令公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》，該決定自2017年10月1日起施行。新修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），在銜接《環(huán)境影響評價(jià)法》《環(huán)境保護法》的規定之外，對原條例內容進(jìn)行了大幅度的修訂，包括進(jìn)一步簡(jiǎn)化建設項目環(huán)境保護審批事項和流程、加強事中事后監管、減輕企業(yè)負擔等。其中諸多要點(diǎn)值得關(guān)注，比如明確、取消環(huán)保設施驗收審批、明確環(huán)評文件審查重點(diǎn)、明確不予批準環(huán)評文件的具體情形、提高罰款額度等等。但仍有一些問(wèn)題有待進(jìn)一步明確和規定，比如如何與排污許可證銜接，項目建設過(guò)程中是否開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)等。
一、刪除環(huán)評機構資質(zhì)相關(guān)條款，不等于取消環(huán)評資質(zhì) 惠州環(huán)評
新修訂的《條例》刪除了有關(guān)“接受委托為建設項目環(huán)境影響評價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機構”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評機構”）資質(zhì)的規定。這并非意味著(zhù)在建設項目管理中取消了對環(huán)評機構資質(zhì)的要求，雖然有消息稱(chēng)環(huán)評資質(zhì)管理將下放到協(xié)會(huì )，但在《環(huán)境影響評價(jià)法》未作修改前，從事環(huán)評業(yè)務(wù)仍應依法取得環(huán)評資質(zhì)。
《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）第十九條已經(jīng)規定了環(huán)評機構應當經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)，按照資質(zhì)證書(shū)規定的分級和評價(jià)范圍，從事環(huán)境影響評價(jià)服務(wù)，并對評價(jià)結論負責。2015年11月1日起施行的《建設項目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》已根據《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價(jià)法》和《行政許可法》等有關(guān)法律法規，詳細規定了環(huán)評機構的資質(zhì)要求，比如“資質(zhì)等級為甲級的環(huán)評機構，其評價(jià)范圍應當至少包含一個(gè)環(huán)境影響報告書(shū)甲級類(lèi)別”。
二、銜接《環(huán)境影響評價(jià)法》規定，簡(jiǎn)化、細化建設項目環(huán)評管理
1.將環(huán)境影響登記表審批改為備案
《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）第二十二條第一款規定：“建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，由建設單位按照國務(wù)院的規定報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批”；第四款規定：“國家對環(huán)境影響登記表實(shí)行備案管理”。
《條例》第九條第四款明確“依法應當填報環(huán)境影響登記表的建設項目，建設單位應當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)的規定將環(huán)境影響登記表報建設項目所在地縣級環(huán)境保護行政主管部門(mén)備案”，并在第十條、第十一條、第十二條中刪除了原條例中關(guān)于環(huán)境影響登記表審批的要求。
但值得關(guān)注的是，《條例》第二十一條規定了建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，依照《環(huán)境影響評價(jià)法》的規定處罰，即“由縣級以上環(huán)境保護主管部門(mén)責令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款”。環(huán)境影響登記表備案應當遵循《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》的規定，比如該辦法第九條“建設單位應當在建設項目建成并投入生產(chǎn)運營(yíng)前，登錄網(wǎng)上備案系統，在網(wǎng)上備案系統注冊真實(shí)信息，在線(xiàn)填報并提交建設項目環(huán)境影響登記表”；又比如該辦法第二十條中“建設單位擅自降低環(huán)境影響評價(jià)等級，填報環(huán)境影響登記表并辦理備案手續，經(jīng)查證屬實(shí)的，縣級環(huán)境保護主管部門(mén)認定建設單位已經(jīng)取得的備案無(wú)效，向社會(huì )公布”并按照未批先建或未驗先投依據《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》的相關(guān)規定處理。
2.環(huán)評審批不再作為項目核準的前置條件
將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，將環(huán)境影響報告書(shū)、報告表的報批時(shí)間由可行性研究階段調整為開(kāi)工建設前，環(huán)境影響評價(jià)審批與投資審批的關(guān)系由前置“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”。
《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）明確環(huán)評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件，將環(huán)評審批與可行性研究報告審批或項目核準同時(shí)進(jìn)行，但仍須在開(kāi)工前完成?！稐l例》刪除了原“建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經(jīng)有審批權的環(huán)境保護行政主管部門(mén)同意，可以在初步設計完成前報批環(huán)境影響報告書(shū)或者環(huán)境影響報告表”等規定。在《條例》第九條明確建設單位應當在開(kāi)工建設前將環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批，未依法報經(jīng)其審查或審查后未予批準的，建設單位不得開(kāi)工建設。
3.不再將行業(yè)預審、水土保持方案等審批作為環(huán)評審批的前置條件
為進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化審批流程，《條例》不再將行業(yè)預審、水行政主管部門(mén)對水土保持方案的審批等作為環(huán)境影響評價(jià)的前置審批程序，并將環(huán)境影響評價(jià)和工商登記脫鉤。
新修訂的《條例》銜接《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）的規定，刪除了原《條例》中“建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表，由建設單位報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批；建設項目有行業(yè)主管部門(mén)的，其環(huán)境影響報告書(shū)或者環(huán)境影響報告表應當經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)預審后，報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批”、“按照國家有關(guān)規定，不需要進(jìn)行可行性研究的建設項目，建設單位應當在建設項目開(kāi)工前報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；其中，需要辦理營(yíng)業(yè)執照的，建設單位應當在辦理營(yíng)業(yè)執照前報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表”、“涉及水土保持的建設項目，還必須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水土保持方案”等規定。
4.明確建設項目環(huán)評分類(lèi)名錄應廣泛征求意見(jiàn)
《條例》第七條第二款規定：“建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)在組織專(zhuān)家進(jìn)行論證和征求有關(guān)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )、企事業(yè)單位、公眾等意見(jiàn)的基礎上制定并公布?！?br />
5.明確建設項目環(huán)評文件審查重點(diǎn)
《條例》第九條第二款明確“環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表，應當重點(diǎn)審查建設項目的環(huán)境可行性、環(huán)境影響分析預測評估的可靠性、環(huán)境保護措施的有效性、環(huán)境影響評價(jià)結論的科學(xué)性等”。
6.減輕建設單位負擔，明確技術(shù)評估費用由政府買(mǎi)單
《條例》第十二條第三款明確審核、審批建設環(huán)評文件及備案環(huán)境影響登記表不得收取任何費用的規定?！稐l例》第九條第三款還明確“環(huán)境保護行政主管部門(mén)可以組織技術(shù)機構對建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表進(jìn)行技術(shù)評估，并承擔相應費用；技術(shù)機構應當對其提出的技術(shù)評估意見(jiàn)負責，不得向建設單位、從事環(huán)境影響評價(jià)工作的單位收取任何費用?！辈⑶?strong>《條例》第二十四條規定：“違反本條例規定，技術(shù)機構向建設單位、從事環(huán)境影響評價(jià)工作的單位收取費用的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令退還所收費用，處所收費用1倍以上3倍以下的罰款?！贝送?，依據《條例》第九條第五款的規定，明確環(huán)保主管部門(mén)應當開(kāi)展環(huán)評文件網(wǎng)上審批、備案和信息公開(kāi)，如此推進(jìn)政務(wù)電子化、信息化，減輕建設單位的走流程成本和壓力。
7.明確環(huán)保部門(mén)應當不予批準環(huán)評文件的具體情形
《條例》第十一條規定：“建設項目有下列情形之一的，環(huán)境保護行政主管部門(mén)應當對環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表作出不予批準的決定：
（一）建設項目類(lèi)型及其選址、布局、規模等不符合環(huán)境保護法律法規和相關(guān)法定規劃；
（二）所在區域環(huán)境質(zhì)量未達到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標準，且建設項目擬采取的改善措施不能滿(mǎn)足區域環(huán)境質(zhì)量改善目標管理要求；
（三）建設項目采取的污染防治措施無(wú)法確保污染物排放達到國家和地方排放標準，或者未采取必要措施預防和控制生態(tài)破壞；
（四）改建、擴建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；
（五）建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的基礎資料數據明顯不實(shí)，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價(jià)結論不明確、不合理?！?br />
8.取消試生產(chǎn)的規定
此次修訂刪除了原《條例》第十九條、第二十條、第二十六條和第二十七條等關(guān)于建設項目試生產(chǎn)的規定。此后，建設單位在建設項目試生產(chǎn)階段應當按照正式投入生產(chǎn)的標準嚴格落實(shí)環(huán)境保護措施，遵守環(huán)境保護規定。但在實(shí)務(wù)中，部分建設項目必須經(jīng)過(guò)調試、試生產(chǎn)才能進(jìn)行建設項目竣工及環(huán)保設施驗收，對此類(lèi)情形如何進(jìn)行管理又成了新的難題。
三、取消環(huán)保設施驗收審批，加強事中事后管理，強化“三同時(shí)”監管 惠州環(huán)保公司
《條例》第十六條第二款規定：“建設單位應當將環(huán)境保護設施建設納入施工合同，保證環(huán)境保護設施建設進(jìn)度和資金，并在項目建設過(guò)程中同時(shí)組織實(shí)施環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表及其審批部門(mén)審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施?！?/span>
需要注意的是，原《條例》第十七條規定：“建設項目的初步設計，應當按照環(huán)境保護設計規范的要求，編制環(huán)境保護篇章，并依據經(jīng)批準的建設項目環(huán)境影響報告書(shū)或者環(huán)境影響報告表，在環(huán)境保護篇章中落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設施投資概算”，而修訂后《條例》在十六條第一款中刪去了上述“并依據經(jīng)批準的建設項目環(huán)境影響報告書(shū)或者環(huán)境影響報告表”的規定，可見(jiàn)即使是備案環(huán)境影響登記表的建設項目，其初步設計亦應當按照環(huán)境保護設計規范的要求，編制環(huán)境保護篇章，落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設施投資概算。
2.取消環(huán)保設施驗收審批，由建設單位自行組織驗收并公開(kāi)驗收報告
原《條例》第二十條第一款規定：“建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)，申請該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施竣工驗收?！毙抻喓?/span>《條例》第十七條第一款明確“編制環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)規定的標準和程序，對配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行驗收，編制驗收報告。”可見(jiàn)，今后建設單位自行組織環(huán)保設施驗收，編制環(huán)境影響登記表的建設項目不需要對配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行驗收。
為預防建設單位弄虛作假，《條例》第十七條第二款明確“建設單位在環(huán)境保護設施驗收過(guò)程中，應當如實(shí)查驗、監測、記載建設項目環(huán)境保護設施的建設和調試情況，不得弄虛作假”，在第三款明確“除按照國家規定需要保密的情形外，建設單位應當依法向社會(huì )公開(kāi)驗收報告?！敝档藐P(guān)注的是，取消環(huán)保設施驗收審批不代表建設單位可以不進(jìn)行驗收工作。依據《條例》第二十三條的規定，“需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用的，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關(guān)閉”、“建設單位未依法向社會(huì )公開(kāi)環(huán)境保護設施驗收報告的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令公開(kāi)，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，并予以公告”。
因此，建設單位應當自覺(jué)做好配套環(huán)保設施的驗收工作，不得弄虛作假，否則建設單位將面臨高額的罰款，其直接負責的主管人員和其他責任人員亦將被處以罰款。建設單位應當依法向社會(huì )公開(kāi)驗收報告，否則也將被處以罰款。
3.明確環(huán)境影響后評價(jià)，加強事后監管
《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）中雖然規定了建設單位環(huán)境影響后評價(jià)的義務(wù)，但未設置相應的罰則。此次修訂后，依據《條例》第二十二條第一款的規定，編制環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的建設項目投入生產(chǎn)或者使用后若未依據國家規定開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)的，由建設項目所在地縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。可預見(jiàn)，環(huán)境影響后評價(jià)制度在今后環(huán)境管理中將發(fā)揮更為重要的作用。
4.強化建設項目環(huán)保監督檢查，公開(kāi)違法者名單
《條例》第二十條第一款明確規定：“環(huán)境保護行政主管部門(mén)應當對建設項目環(huán)境保護設施設計、施工、驗收、投入生產(chǎn)或者使用情況，以及有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)文件確定的其他環(huán)境保護措施的落實(shí)情況，進(jìn)行監督檢查?！?/span>
此外，依據《條例》第二十條第二款的規定，“環(huán)境保護行政主管部門(mén)應當將建設項目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會(huì )誠信檔案，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)違法者名單”。
四、統一執法機關(guān)，加大違法行為處罰力度
值得注意的是，原《條例》中處罰機關(guān)通常為“負責審批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門(mén)，此次修訂后處罰機關(guān)為“建設項目所在地縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)”，如此批管分離，有利于充分發(fā)揮地方環(huán)保部門(mén)的職能優(yōu)勢，落實(shí)建設項目日常的環(huán)境監管。更重要的是，《條例》加大對建設單位的處罰力度，倒逼企業(yè)依法依規做好建設項目環(huán)境保護工作。
具體處罰調整幅度，如下表所示：
五、仍有一些問(wèn)題待明確
1.項目建設過(guò)程中是否應當開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)？
《環(huán)境影響評價(jià)法》（2016修正）第二十七條規定：“在項目建設、運行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的，建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門(mén)和建設項目審批部門(mén)備案；原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門(mén)也可以責成建設單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施?！?016年1月1日起施行的《建設項目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法》（試行）第二條規定：“所稱(chēng)環(huán)境影響后評價(jià)，是指編制環(huán)境影響報告書(shū)的建設項目在通過(guò)環(huán)境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時(shí)期后，對其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護和風(fēng)險防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監測和驗證評價(jià)，并提出補救方案或者改進(jìn)措施，提高環(huán)境影響評價(jià)有效性的方法與制度?！?br />
而依據修訂后的《條例》第十九條第二款的規定，編制環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的建設項目“投入生產(chǎn)或者使用后，應當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)的規定開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)”。此處未明確項目建設過(guò)程中是否應當開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)。
2.建設項目環(huán)境管理如何與排污許可證銜接？
依據關(guān)于公開(kāi)征求《排污許可管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的通知（環(huán)辦規財函﹝2017﹞1135號），該征求意見(jiàn)稿中明確“固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄規定的時(shí)限前已經(jīng)建成并產(chǎn)生實(shí)際排污行為的排污單位，應在省級環(huán)境保護主管部門(mén)公告的期限內申請并取得排污許可證。名錄規定的時(shí)限后建成的排污單位，應在產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前申請并領(lǐng)取排污許可證。”然而，建設項目環(huán)境管理與排污許可制度如何具體銜接，比如建設項目何時(shí)申請排污許可證、建設項目發(fā)生變動(dòng)時(shí)排污許可證如何變更等，相關(guān)法律法規仍未作出具體規定。
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